Le devoir de réserve
Le devoir de réserve se définit comme le devoir pour l’agent, lorsqu’il est amené à manifester publiquement ses opinions de mesurer les mots et la forme dans laquelle il les exprime. Afin de respecter le principe de subordination hiérarchique et de neutralité du service public, les agents publics doivent éviter toute manifestation d’opinion de nature à porter atteinte à l’autorité de la fonction. Le devoir de réserve interdit ainsi de tenir en public des propos outranciers visant les supérieurs hiérarchiques ou dévalorisant l’administration.
I/ LE PRINCIPE DU DEVOIR DE RÉSERVE
En soit, le devoir de réserve n’est pas inscrit en tant que tel dans la loi n° 83-634 portant droits et obligations des fonctionnaires. Néanmoins, c’est une obligation réelle issue d’une construction du juge. Elle découle des obligations de neutralité, de secret et discrétion professionnels des agents publics.
Cette obligation est une limite à la liberté d’opinion, à la liberté d’expression. Il convient donc de faire attention à l’adéquation entre la liberté d’expression (que ce soit sur des affiches, des réseaux sociaux et autres) et le devoir de réserve qu’a chaque agent, et qui limite sa liberté dans un souci d’intérêt général.
Le développement des usages numériques et des réseaux sociaux rend plus difficile la maîtrise de l’expression des agents publics, dans le sens où ils ont facilité l’extériorisation de leurs opinions. Mais aucune liberté n’est absolue et les propos tenus par des agents publics peuvent donc aller à l’encontre de leurs obligations.
Le manquement au devoir de réserve s’apprécie selon les circonstances liées notamment :
• A la nature des fonctions
• Au rang hiérarchique de l’agent
• Aux circonstances de temps et de lieu et au contexte dans lesquels l’agent s’est exprimé
• Au sujet abordé
• A la publicité donnée aux propos
Il est à noter que cette obligation continue de s’appliquer aux agents suspendus ou en disponibilité.
II/ LE DEVOIR DE RÉSERVE DE L’AGENT PUBLIC ET INTERNET EN GÉNÉRAL
L’obligation de réserve s’impose aux agents publics, y compris dans leur vie privée, en particulier lorsqu’ils naviguent sur internet ou utilisent la messagerie électronique professionnelle (réponse ministérielle, n° 107547, JO du 30 janvier 2007). En effet, la messagerie électronique professionnelle est mise à disposition de l’agent public dans la seule finalité d’exécuter les tâches et missions confiées par son administration. Par conséquent, le courriel rédigé sur la messagerie professionnelle est présumé revêtir un caractère professionnel.
Ainsi, manque à son obligation de réserve et de neutralité, le fonctionnaire qui mentionne son adresse électronique professionnelle sur le site internet d’une association à vocation religieuse (CE, 15 octobre 2003, req. n° 244428).
III/ LE DEVOIR DE RÉSERVE DE L’AGENT PUBLIC ET LES RÉSEAUX SOCIAUX
L’utilisation des réseaux sociaux, perçus comme des espaces de liberté, n’échappe pas à l’obligation de réserve. La jurisprudence applique les critères traditionnels pour apprécier si des propos tenus par des agents publics sur de tels médias vont à l’encontre de leurs obligations. La spécificité des réseaux sociaux implique qu’une attention soit portée à la nature publique ou privée d’une telle expression. Le juge se montre parfois hésitant et les agents font alors face à une certaine insécurité juridique.
En effet, la principale problématique posée par l’utilisation des réseaux sociaux dans la fonction publique réside dans l’ambiguïté des frontières entre l’espace professionnel et l’espace personnel. Les réseaux sociaux sont ressentis comme des espaces de liberté par les agents. Ces derniers n’ont donc pas nécessairement conscience des risques encourus par leur utilisation.
Les réseaux sociaux ne dépendent pas du système informatique interne, sauf s’ils deviennent des outils professionnels. Néanmoins, la réponse ministérielle (QE Assemblée nationale, n° 107547, JO du 30 janvier 2007) précise que dans le cas particulier du blog, défini comme un journal personnel sur internet, la publicité des propos est présumée.
L’agent public, auteur du blog, doit observer, y compris dans ses écrits, un comportement empreint de dignité, ce qui, a priori, n’est pas incompatible avec le respect de sa liberté d’expression. En tout état de cause, il appartient à l’autorité territoriale dont dépend l’agent d’apprécier si un manquement à l’obligation de réserve a été commis, et, le cas échéant, d’engager une procédure disciplinaire.
Pour le Conseil d’État, le militaire qui publie sur internet des articles critiquant en des termes outranciers et irrespectueux l’action du gouvernement et la politique étrangère et de défense française, même sous un pseudonyme, viole l’obligation de réserve (CE, 27 juin 2018, n° 412541).
IV/ CONSÉQUENCES DU NON-RESPECT DU DEVOIR DE RÉSERVE
Toute faute d’un fonctionnaire dans ou à l’occasion de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire (article 29 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983). En ce qui concerne le devoir de réserve, cela va même dans le domaine de la vie privée de l’agent.
Le non-respect du devoir de réserve est susceptible de constituer une faute disciplinaire (réponse ministérielle, QE n° 845, JO de l’Assemblée nationale du 14 octobre 1959). Il appartient à l’autorité hiérarchique dont dépend l’agent d’apprécier si un manquement à cette obligation a été commis et, le cas échéant, d’engager une procédure disciplinaire (réponse ministérielle, QE n° 01709, JO du Sénat du 17 avril 2008). Elle doit tenir compte notamment de la publicité des propos et du niveau de responsabilité de l’agent concerné.
Dans le cadre de l’obligation de réserve, les agents publics doivent également faire attention à ne pas affecter leur crédibilité auprès de leur employeur. En effet, le fait qu’un policier municipal a, dans le cadre du service, critiqué publiquement et de manière répétée, l’action et la personne du maire fait qu’il ne disposait plus de la confiance de cette autorité et affectait le crédit et la fiabilité dont il pouvait se prévaloir. Ces éléments justifient le retrait de son agrément de policier municipal (CAA de Marseille, 30 septembre 2003, n° 99MA01627).
V/ EXEMPLES JURISPRUDENTIELS
Exemples de faits portant atteinte au devoir de réserve
• Constitue un manquement des propos diffamatoire contre des fonctionnaires, la publication par un fonctionnaire de police d’un dessin offensant le président de la République (CE, 10 janvier 1969, req. n° 74553).
• Des propos incitant à la violence et à la haine raciale tenus sur un blog d’un fonctionnaire peuvent aisément justifier de sévères sanctions disciplinaires allant jusqu’à la perte d’emploi (TA Lille, 8 avril 2009, n° 0750010 et n° 0708279) ;
• Ont été sanctionnés disciplinairement des propos injurieux sur la page « Facebook » du 1er adjoint au Maire de la commune (CAA Nantes du 21 janvier 2016, rep. N° 14NT02263) ;
• Un adjoint technique a été licencié disciplinairement après avoir divulgué sur internet, au moyen d’un blog personnel et de comptes ouverts à son nom dans trois réseaux sociaux, accessibles par tous, des informations relatives aux domaines d’activité de la police municipale dans lesquels il intervenait. L’agent a excédé les limites que les agents occupant des emplois dans la sécurité civile doivent respecter. Le licenciement disciplinaire n’est pas disproportionné (CAA Nancy, 19 octobre 2017, req. 17NC00684) ;
• Le fonctionnaire de police qui communique des fiches du STIC manque à son devoir de réserve (CE, 31 mars 2017, n° 392316)
• Si les agents publics ont, comme tout citoyen, le droit de participer aux élections et à la campagne qui les précède, sauf en ce qui concerne les employés municipaux, inéligibles au conseil municipal, ils doivent le faire dans des conditions respectant l’obligation de réserve à laquelle ils sont tenus à l’égard de leur employeur, même en dehors du service (CAA Paris, 10 avril 2018, n° 17PA01586). En l’espèce une adjointe technique distribuait dans les boites aux lettres des tracts électoraux d’une liste d’opposition qu’elle soutenait, dénigrant le maire candidat sortant en des termes irrévérencieux ;
• Un adjoint technique territorial au sein d’une commune a été révoqué. Il a publié pendant trois ans sur le forum de discussion du site internet d’un quotidien local des propos, dénigrants ou injurieux et portant atteinte à la considération du service public, l’agent a manqué à son devoir de réserve ainsi qu’à son devoir de respecter sa hiérarchie (CAA Bordeaux 29 novembre 2018 rep. N° 16BX00877) ;
Exemples de faits ne portant pas atteinte au devoir de réserve
• Le fait pour un fonctionnaire de police de n’avoir pu empêcher des gestes et des cris hostiles au gouvernement lors d’une manifestation autorisée (CE, 26 juillet 1985, req. n° 64024) ;
• Lors d’élections législatives, un agent municipal a fait état de ses opinions politiques défavorables à l’égard du candidat sortant et maire de la commune, et a appelé à voter contre lui, par l’envoi d’un message SMS, et par des propos publiés sur sa page personnelle « Facebook » ; le juge n’a pas considéré que ces prises de position, bien que rédigées en des termes inappropriées et irrévérencieux, en particulier à l’égard du maire, excédaient les limites de la polémique électorale (CAA Nancy, 3 décembre 2015, n° 14NC02361).